土地调控新政直击低价工业用地

在四川眉山铝产业发展集中区，此前入园项目土地价格仅仅只有5万元/亩，而在当地城区住宅用地价格每亩均价达到45.5万元。城市住宅用地是其工业用地价格的9.1倍，然而，如此悬殊的地价差距将成为历史。

　　2006年9月6日，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》（下称《通知》）规定，工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。

　　国土资源部信息中心张迪表示，政策出台主要是针对目前存在的固定资产投资过热情况，国家加大了土地调控力度，以土地调控固定资产投资。进一步收紧土地“闸门”。

　　对于土地调控效果，发改委经济研究所李军杰博士认为，除了统一工业用地出让最低价标准可以达到降低固定资产投资过高目的外，将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划这一措施的调控效果会更为明显。李军杰说，“根据我们的调研结果，在一些东部省份，工业项目用地已经出现了紧张的情况。”

　　土地调控间接降温投资热

　　根据《通知》规定，国家要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，以遏制各地招商引资中竞相压低地价的恶性竞争甚至以零地价出让工业用地的行为。

　　国土资源部负责人在接受新华社记者采访时表示，将根据国家区域发展政策和土地等级，制定并公布全国工业用地出让最低价标准。新华社文章认为，据此，工业用地的出让价格将上涨40%－60％，但也只是恢复到基准地价的水平。

　　《通知》中规定将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标，被李军杰认为是将最具效果的措施。

　　他进一步解释说，土地利用年度计划这一刚性指标，将导致许多项目由于没有土地供应，而无法落地，尤其是在东部省份。

　　“在用地紧张的情况下，地方政府肯定会优先保证重点项目的用地，而那些不符合国家宏观调控相关政策的项目可能就无法获得土地。这其实也就达到了国家通过调控手段降低固定资产投资过高的目标。”“针对固定资产投资过热的问题，目前的政策中主要以财政措施为主，土地调控措施较少，在这种情况下，加大土地调控力度，以土地调控固定资产投资，进一步收紧土地‘闸门’，势在必行。”张迪认为。

　　土地利用计划成刚性指标

　　从2003年开始，国家开始对土地市场进行全面的整顿。在2004年，由于各种土地政策频繁出台，更是被称作“土地政策年”。也就是在这一年，土地首次成为宏观调控手段之一。

　　对于土地被列入调控工具，李军杰认为，这主要是因为中国特殊的情况。“土地一级市场，主要是由地方政府垄断的。在这种情况下，地方政府能够以较低的价格从农民处获得耕地，然后再以高价卖给房地产开发商。这也就是通称的土地出让金。”根据国研中心课题组公布的一些实地调研数据：在2003年，东部某县土地出让收益19.2亿元，占预算外收入的69.3%；另一个地级市的土地出让金收入为20亿元，占预算外收入的58%；一个以小商品集散地闻名的县级市的土地出让收入15亿元，占预算外收入的60%.“不过，地方政府的土地出让金主要来自房地产开发这块。而在工业用地方面，为了招商引资，甚至以零地价出让。如果算上其前期用作管道等基础设施上的费用，甚至是亏损的。”李军杰表示。

　　“正是地方政府在大量‘土地出让金的支持下’，才让地方政府有能力热衷于投资税高利大的项目，热衷于大建形象工程，这也是本轮固定资产投资持续走高的一个主要原因。”在西部省份，入园项目土地价格只有5万元/亩，有的地方甚至存在零地价。这样优惠的土地价格导致一些企业盲目地扩大厂房的规模。某西部省份一年产能仅为5万吨的电解铝企业占地面积竟然达到26万平方米之多（约合390亩）。

　　他还表示，土地利用年度计划是一个刚性指标。“国土资源部门有专门机构通过卫星系统监视全国的土地利用计划，如果哪个地方的土地用途被改变是可以轻易地发现的。”另外，据他了解，这个机构正在扩编，主要目的就是为了监视各地的土地用途是否被随意改变。

　　土地调控与地方利益矛盾

　　一直以来，土地和信贷是国家宏观调控的两个主要手段。有分析人士认为，在金融调控方面已经驾轻就熟，但在土地调控方面则显得手段不多。分析人士指出，作为宏观调控中重要的一环，土地调控的手段还需要丰富。由管理部门变更为宏观调控部门的国土资源系统也面临着转型的难题。

　　“降低供地成本与保护农民利益之间就是一个矛盾体。

　　长期以来，工业用地的价格之所以能够那么低，最主要的是农用地征占的成本较低。另外住宅建设用地的出让金可以弥补一部分。“分析人士表示。

　　一位基层国土资源部门人士表达了他的困惑，“规定需要通过挂牌出让土地，但在实际工作中，用地的需求是多样性的。比如说，当地重点引进的招商项目，这些项目一般都要由地方政府的主要负责人来主管，其在土地价格、地块位置等方面必然有优惠，但如果全部通过公开交易，就很难满足这些作为重点引进来的项目在用地方面的特殊性要求。”他特别归结几个主要矛盾，比如地方经济发展与保护耕地的矛盾，规划修编要求与土地实际利用状况不符的矛盾、招拍挂的刚性与用地多样性的矛盾。“作为承担宏观调控的重要部门，必然涉及到与其他部门之间的联动。如何沟通协调各方的不同利益也是一个困惑。”本版采写/本报记者张广明

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　　“招拍挂”作用显现工业用地价格大幅提高

　　国土资源部耕地保护司司长潘明在接受媒体采访时表示，从该部土地利用司掌握的情况看，目前全国仅有1/3的省制定并公布了协议出让土地的最低价标准，1/3的省正在研究制定过程中，另有1/3的省根本没有制定标准。

　　通过协议转让方式，为地方政府在招商引资中竞相压低地价提供了机会。此次《通知》的一个主要方面就是将统一工业用地价格最低标准，并规定需要通过招拍挂，而不是此前的协议方式出让土地。

　　发改委经济研究所李军杰博士认为，土地新政对东部省份的影响更为直接，工业用地价格将上涨就是其中之一。

　　9月8日，浙江省在湖州市召开了一场工业用地现场拍卖会，这也是《通知》出台后该省首次以招拍挂方式出让工业用地。

　　据报道，拍卖会上共出让了7宗工业用地，有27家单位和个人报名，每宗地平均竞拍次数高达58次。根据最终的结果，平均地价为56万元/亩，远超该地区12万元/亩的工业用地基准地价。

　　无独有偶，在6月份江苏省扬州市的首次工业用地拍卖会上，推出的两块工业用地最终以860.8551万元的拍卖总价款顺利成交，最高每亩地价达21万元，平均每亩地价达19.6万元。这次工业用地拍卖出让平均19.6万元/亩的价格是该市自1999年协议出让土地6万元价格的三倍多。

　　■链接

　　关于加强土地调控有关问题的通知两项规定

　　●建立工业用地出让最低价标准统一公布制度

　　国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制定并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。

　　●禁止擅自将农用地转为建设用地

　　农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。