易宪容：土地出让金制度改革将引发市场变盘

　　《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》虽然并非直接针对市场供求，但对规范土地市场将产生十分重要的作用。在目前的制度背景下，地方政府与房地产开发商能借助土地因素合谋推高房价或操纵房价，土地出让金制度改革对国内房地产市场的影响也是不可低估的。

　　9月5日公布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(以下简称《通知》)，明确土地出让总价款被全额纳入地方预算管理。《通知》从明确地方政府权责入手，提出了包括建立工业用地出让最低价标准统一公布制度、提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准等在内的八项措施。可以说，《通知》虽然并非直接针对市场供求，但对规范土地市场将产生十分重要的作用。

　　同时，从《通知》来看，职能部门从土地出让金的制度调整入手，将在土地审批与管理制度等房地产领域的根本性问题进行重大改革。从制度安排看，在土地为国有的情况下，有三个问题值得关注。一是随着城市化进程加快，国有土地价值上升，如何分配这些财富？二是为了保证国有土地升值后财富的有效分配，应该采取什么样的土地管理体制？三是土地政策对房地产市场会产生多少影响？在此，我们先对土地方面的几个理论问题作一点讨论，然后针对《通知》所公布的政策及当前中国的情况进行分析。

　　一般来说，土地作为一种生产要素，其使用价格（如地租）决定于土地边际生产力，土地使用本身不是最终消费需求，它是向经济活动投入的一种要素。因此，土地价值高低在于土地使用的用途与效率。在土地开发过程中，土地使用只有配置到其最高价值时，土地才能提供其最高的产出。比如，在中国城市化进程中，土地为什么会快速升值，就在于其用途发生了根本性变化。同时，土地又是具有时间价值的一种特定生产要素，与投入生产的资本和劳动力要素不同，土地是基本不变的供给要素，且可以长期使用而不折旧。

　　上述理论告诉我们，从自然属性看，土地是不可再生、不能增长和不可移动的一种资源。正是土地的这种自然属性成了目前房地产开发商推高房价的理由。但是，从人类社会经济发展史看，土地总量可以不变，但其使用效率却可以不断提高，城市化过程就是土地使用效率不断提高的一个过程，由此也拓宽了人类的生存空间。在这个意义上说，土地供应可以被认为是无限的，可利用的土地也可以不断扩张的。比如，土地最为紧张的日本、韩国和中国香港地区等并没有因为土地问题而阻碍其经济发展。

　　目前，幅员辽阔的中国为什么土地会如此紧张？为什么土地问题会成为房地产开发商及地方政府推高房价的全部理由？其根本原因并非是中国缺乏土地资源，而是地方政府希望出让国有土地获得更多的收益。因为，地方政府官员希望通过出让土地来增加当地财政收入，并为他们经营城市及提升个人政绩创造便利条件。另外，这种土地转让过程也为地方政府的权力创造了更多的寻租条件。可以说，如果不与政府的权力相结合，目前国内任何一家房地产开发公司要想正常运行是不可能的。在这一制度背景下，地方政府与房地产开发商也就可能借助土地特性推高房价或操纵房价。所以，土地出让金制度改革对国内房地产市场的影响是不可低估的。

　　现在的问题是土地出让金制度改革何以可能？或者说，土地出让制度改革是否能够达到其预期目标？其合理性与正当性又何在？首先，如果不改变目前的土地制度，在土地为国有的情况下，土地出让金由中央集中管理，并通过中央财政预算方式实现转移支付，当然是有充分理由的，因为国有土地收益当然应为国家财政所有。但是，国家并非一个抽象的概念，国有土地是通过层层委托转为各地政府管理。如果国有土地收益完全集中于中央政府，那么各级政府就可能缺乏激励去认真管理国有土地，这样的土地管理很可能会比国有企业资产管理更为困难。《通知》明确土地出让金总价款被全额纳入地方预算管理，并通过“收支两条线”的方式来进行是比较切合中国实际的。土地出让金收支管理透明化，将有利于调动地方政府管理土地的积极性，但同时也为中央政府有效监管增加了难度。

　　还有，就是“国有土地出让基金”的设立问题。大家不要看到中国香港地区的“土地基金”设立与经营做得有声有色，但是，这样的制度或这样的基金在内地有条件成立吗？它不仅要有相关的法律制度和金融市场环境，还要有相应的市场信用文化。如果这些条件不具备，这类基金最后很可能会成为某些人或某些单位致富或掠夺社会财富的工具。因此，这次《通知》没有设立“土地出让基金”，也就是看到了这个问题。

　　再就是说，土地出让金制度改革的出发点和目标都是很好的，如让土地出让金管理更加公开透明化、减弱地方政府对批发土地的冲动等。但是，如果没有好的法律制度、严格的管理制度及执法机构，要想达到上述目标同样是不容易的。所以说，土地审批制度改革从土地利用规划和计划、土地出让、土地审批等方面严把土地审批关，这些政策对土地市场建设是十分有意义的。

　　我们也应该看到，新的土地出让制度改革也可能面临一些问题：一是土地新政是否会导致地价快速上涨？地价快速上涨对国内房价影响如何？如果房地产开发借地价上涨而推高国内房价，那么国内房价所吹起的泡沫会越吹越大，中国房地产市场离泡沫破灭也就不远了。

　　二是土地出让金纳入地方预算管理，明确地方政府权责，那么这种管理体系通过什么样的方式实现有效监管？特别是这种管理体系仅强调地方政府的权责。如果对这种权责不加以有效约束，没有约束的权力要受到严格监管是不可能的，那么土地审批权滥用是否会真正得到遏制也是令人质疑的。

　　三是《通知》所规定的土地出让金管理体系，能否减弱地方政府对土地审批的冲动，能否清除地方政府官员与房地产开发商合谋掠夺农民和拆迁居民财富的途径与条件，这些问题仍然有待观察。从目前国内房地产市场所暴露的一系列问题看，官商合谋是产生许多房地产问题的根源之一，地方政府及官商针对新土地出让金政策也可能会采取新的应对方式。那么，我们是否要出台进一步完善《通知》精神的相关政策？

　　总之，土地是房地产市场的一条生命线，出台新土地出让金政策势必会影响各地土地市场的供应关系，这种供求关系变化对房地产市场的影响究竟如何，虽然还有待观察，但决不会出现早先预测地价会上涨的情况。同时，土地出让政策和土地管理政策将成为市场各方博弈的焦点。其中，中央的统筹与地方政府利益的平衡，房地产开发商对土地供应的需求，以及土地投机者针对新宏观调控的应对行为，每一个因素的变化都会对房地产市场产生很大的影响。因此，政府必须更多关注这些变化，并寻找出一种更适应中国国情的政策安排。